Altersvorsorge in Schieflage

Altersvorsorge in Schieflage

Die Finanzierung der Leistungen der beiden obligatorischen Säulen des Altersvorsorgesystems ist nicht gesichert. Die AHV berücksichtigt die Auswirkungen der sich abzeichnenden demographischen Entwicklung zu wenig und bei der BV haben vor allem politische Fehl- und Nichtentscheide zu immer deutlicher werdenden Problemen geführt.

Gefährdete Altersrenten

Das schweizerische Drei-Säulen-Modell für die Altersvorsorge ist konzeptionell nach wie vor wegweisend. Die Altersrenten aus den beiden obligatorischen Säulen des Systems- AHV und BV - sollen zusammen eine Höhe von 60 Prozent des letzten Erwerbseinkommenserreichen. Die Einhaltung dieses - vom Gesetzgeber vorgegebenen - Vorsorgeziels wird jedoch durch nicht oder nur unzulänglich erfolgte Anpassungen an die demographische und ökonomische Entwicklung sowie durch opportunistische Eingriffe der politischen Entscheidungsträger gefährdet. Erwerbstätige und Altersrentner beschäftigen sich deshalb vermehrt mit der Frage nach der Sicherheit der künftigen Altersrenten.

Den Beitragspflichtigen ist nicht immer bewusst, dass sie mit ihren Einzahlungen in die AHV und BV lediglich Ansprüche erwerben. Es ist aber keinesfalls sicher, dass diese Ansprüche später auch zu den von den Beitragspflichtigen erwarteten Altersrenten führen. Wer eine nominal garantierte Altersrente bekommen will - z.B. von einer Lebensversicherung - muss bereit sein, für den damit verbundenen Risikotransfer eine entsprechende Prämie zu bezahlen. Ein Restrisiko bleibt jedoch dabei immer bestehen. Nur der Staat kann durch eine vollständige Übernahme der inhärenten Risiken eines Altersvorsorgesystems sichere Renten garantieren.

Faktisch ist dies - zumindest heute noch - bei der als Basisvorsorge konzipierten AHV der Fall. Da die Altersrenten der AHV betragsmässig begrenzt sind (Minimal- und Maximalrenten) und die AHV keine Beitragsbemesssungsgrenze kennt, gibt es keine Beitragsäquivalenz. Die nicht mehr rentenbildenden Beiträge sind implizite Steuern, die mit zur Finanzierung der ersten Säule beitragen. Diese Umverteilung ist vom Gesetzgeber gewollt und wurde von den Stimmbürgern auch bestätigt. Mit regelmässig erfolgenden Anpassungen an die Lohn- und Teuerungsentwicklung wird aber sichergestellt, dass die Kaufkraft der AHV-Renten erhalten bleibt.

Demographie und AHV

Seit vielen Jahren wird die demographische Entwicklung als gravierendes „Problem" der umlagefinanzierten AHV thematisiert. Die sich schon seit einigen Jahren abzeichnende Veränderung des Alterslastquotienten (Anzahl der beitragspflichtigen Erwerbstätigen dividiert durch die Anzahl der AHV-Rentner) und ein anhaltender Anstiegs der Lebenserwartungen der Altersrentner lassen eine zunehmende Diskrepanz zwischen Einnahmen und Ausgaben in der AHV-Rechnung erwarten.

Genau besehen, kann der Einfluss der Demographie auf die Finanzierung der AHV aber nur für etwa 20 Jahre im Voraus einigermassen zuverlässig abgeschätzt werden. Bevölkerungsprognosen für einen längeren Zeitraum haben sich bislang als nicht besonders zutreffend erwiesen. Die Erfahrung zeigt, dass die für eine Prognose benötigten Parameter „Geburtenraten", „Lebenserwartungen ", „Zu- und Abwanderungen" usw. laufend an die jeweils aktuelle Datenlage angepasst werden müssen.

Aufgrund der gegenwärtig zur Verfügung stehenden Bevölkerungsprognosen ist in den nächsten zwei Jahrzehnten - auch bei einer gleichbleibenden Beteiligung des Bundes an den Ausgaben - mit tendenziell zunehmenden Defiziten in der AHV-Rechnung zu rechnen. Mit einer Anhebung der Beitragssätze und/oder des Regelrentenalters liesse sich jedoch eine - primär auf die demographische Entwicklung zurückgehende- Finanzierungsproblematik vergleichsweise einfach lösen. Eine - aufgrund der gestiegenen Lebenserwartungen naheliegende - Anhebung des Regelrentenalters stösst bei den Stimmbürgern aber auf viel Widerstand und höhere Beitragssätze werden von Arbeitgebern und Arbeitnehmern noch mehrheitlich ablehnt.

Es gibt durchaus Argumente, die für diese Zurückhaltung in Bezug auf Änderungen des Regelrentenalters und der Beitragsätze sprechen. Entscheidend für die Finanzierung der AHV ist nämlich in erster Linie die Entwicklung der - im Wesentlichen vom Wachstum der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung (BIP) abhängigen - AHV-pflichtigen Einkommen. Das Wachstum dieser Grössen hat den wiederholt prognostizierten Zusammenbruch der umlagefinanzierten AHV bislang verhindert. Die Politik muss deshalb vor allem dafür sorgen, dass der Wirtschaftsstandort attraktiv bleibt und die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die gesamtwirtschaftliche Produktivitätsentwicklung mit dazu beitragen kann, die Folgen eines rückläufigen Erwerbspersonenpotenzials - zumindest teilweise - zu kompensieren.

Mehr Steuermittel für die AHV?

Schon bisher hat die öffentliche Hand sich an der Finanzierung der AHV beteiligt. Der Bund muss - neben seinem Anteil an den Ergänzungsleistungen für AHV und IV - auch knapp 20 Prozent der jährlichen Ausgaben der AHV übernehmen. In den kommenden Jahren werden die Ausgaben des Bundes für die AHV betragsmässig weiter ansteigen und dadurch mit dazu beitragen, dass der Haushaltsspielraum durch gesetzlich gebundene Ausgaben noch stärker eingeschränkt wird.

Neben den Mitteln aus dem allgemeinen Steueraufkommen ist seit einigen Jahren ein Teil des Mehrwertsteuersaufkommens für die Finanzierung der AHV reserviert und mit weiteren zweckgebundenen Erhöhungen der Mehrwertsteuersätze sollen künftige Defizite verhindert werden. Eine Mitfinanzierung der AHV durch Einnahmen aus der Mehrwertsteuer erscheint auf einen ersten Blick plausibel, da sich dadurch auch Rentenbezüger an der Finanzierung der Renten beteiligen müssen. Allerdings belastet die Mehrwertsteuer die Bezüger niedriger Einkommen - und damit viele Altersrentner - wesentlich mehr als Personen mit höheren Einkommen.

Wenn künftig mehr finanzielle Mittel für die AHV benötigt und Erhöhungen der Einkommens- und Unternehmenssteuersätze faktisch ausgeschlossen werden, drängt sich daher in erster Linie eine Überprüfung der Struktur der Ausgaben der öffentlichen Hand auf. Nicht nur die Politik, sondern auch die Stimmbürger sollten über die Setzung der Prioritäten für die einzelnen Ausgabenpositionen mit entscheiden können. Ein Verzicht auf einige produktivitätshemmende Subventionen könnte z.B. die Finanzierung der AHV bereits erheblich erleichtern.

Die AHV ist und bleibt eine wichtige Säule der Altersvorsorge

Trotz einer zunehmenden Anzahl von Rentnern, die sowohl Leistungen aus der AHV als auch aus der BV beziehen, ist die AHV für viele Rentenbezüger immer noch die wichtigste Komponente zur Deckung der Lebenshaltungskosten. Dieser Teil der Altersvorsorge sollte deshalb nicht durch einen Verzicht auf einen Teuerungsausgleich oder durch die Einführung einer - wie auch immer ausgestalteten - „Schuldenbremse" in Frage gestellt werden. Eine sichere erste Säule der Altersvorsorge muss aus gesamtgesellschaftlicher Sicht unbedingt erhalten bleiben.

Politische Entscheide und Systemrisiken

Politische Entscheide können dazu führen, dass die Systemrisiken unnötig erhöht und die daraus resultierenden Lasten ungleich verteilt werden. Die aus der demographischen Entwicklung resultierenden Risiken für die finanzielle Entwicklung der AHV werden von der Politik immer breit wieder diskutiert, die inhärenten Risiken der BV - Langlebigkeit, Wert- und Zinsänderung, Teuerung - werden dagegen nur selten thematisiert. Die Risiken der - auf ein Kapitaldeckungsverfahren setzenden - BV werden als vergleichsweise gering und dank einer paternalistisch agierenden Politik auch als beherrschbar erachtet.

Vor einigen Jahren hat der Gesetzgeber jedoch z.B. beschlossen, die Höhe des Umwandlungssatzes im Berufliche-Vorsorge-Gesetz (BVG) und nicht mehr im Rahmen einer flexibler zu handhabenden Verordnung zu regeln. Fehlende Mehrheiten haben aber eine - aufgrund der gestiegenen Lebenserwartungen und der Entwicklungen auf den Kapitalmärkten dringend gebotene - Anpassung des die Rentenhöhe bestimmenden Umwandlungssatzes bislang verhindert. Diese Nicht-Anpassung hat zu einer massiven und systemwidrigen Umverteilung von den Beiträge entrichtenden Erwerbstätigen zu den Altersrentnern geführt. Der Gesetzgeber hat dieses Problem zwar erkannt, sich aber trotzdem nur für punktuelle Massnahmen entschlossen. Notwendige Anpassungen des Umwandlungssatzes an die Veränderungen der Lebenserwartungen und an die Bedingungen auf den Finanz- und Kapitalmärkten setzen weiterhin Änderungen des BVG voraus.

Mit der vorgeschlagenen Reform des Altersvorsorgesystems (AV 2020) soll der Umwandlungssatz herabgesetzt werden. Die zur Vermeidung von Verteilungskonflikten zwischen Erwerbstätigen und Rentnern erforderliche Anpassung des Umwandlungssatz bedeutet jedoch, dass die neu in den Altersruhestand wechselnden Erwerbstätigen mit niedrigeren Altersrenten rechnen müssen. Diese Renteneinbussen sollen deshalb - durch höhere und früher beginnende Einzahlungen - kompensiert werden. Geschieht dies nicht wird, kann das ursprüngliche Vorsorgeziel mit den beiden Altersrenten aus AHV und BV nicht mehr erreicht werden.

Eine Kompensation, der auf Reduktionen des Umwandlungssatzes zurückgehenden Einbussen bei den BV-Renten durch höhere AHV-Renten ist jedoch problematisch. Eine Vermischung der für unterschiedliche Zielsetzungen konzipierten und unterschiedlich finanzierten beiden Säulen ist systemwidrig. Ohne Sicherstellung der Finanzierung der künftigen AHV-Renten würde eine solche Massnahme auch zu einer Verstärkung der für die AHV prognostizierten Finanzierungsprobleme beitragen.

Stärkung der BV

Die Höhe der künftigen Altersrenten in der BV wird hängt nicht nur von den zur Berechnung eines versicherungstechnisch korrekten Umwandlungssatzes verwendeten Parametern ab. Die Leistungsfähigkeit, der auf einem Kapitaldeckungsverfahren basierenden BV resultiert in erster Linie aus den mit den Vermögensanlagen erzielten Renditen. Nicht die kurzfristig oft stark schwankenden Notierungen auf den Finanzmärkten und die damit einhergehenden Veränderungen der - nur die kurzfristige Risikofähigkeit erfassenden - Deckungsgrade sollten zur Beurteilung der Leistungsfähigkeit einer Vorsorgeeinrichtung in der BV herangezogen werden, sondern die Nachhaltigkeit der mit den Kapitalanlagen erzielten „Cashflows". Diese Zahlungsströme sind längerfristig entscheidend und nicht die jeweils aktuellen Marktwerte. Der Beitrag des viel zitierten - und als entscheidender Vorteil eines Kapitaldeckungsverfahrens genannten - dritten Beitragszahler kommt nur zustande, wenn mit dem akkumulierten Kapitalstock auch eine ausreichend hohe (Netto-)Rendite erzielt wird.

Der Gesetzgeber sollte es den Vorsorgeeinrichtungen - durch eine Aufhebung der bestehendenBeschränkungen für die Kapitalanlagen - deshalb ermöglichen, mit den Cashflows aus weltweit diversifizierten den Realwertanlagen (Aktien und Immobilien) die langfristig notwendigen Renditen zu erzielen. Dann könnten auch die BV-Renten regelmässig an die Teuerungsentwicklung angepasst werden. Auf diese Anpassung und damit auf eine Erhaltung der Kaufkraft musste jedoch eine Mehrheit der Bezüger von BV-Renten bisher verzichten. Auch die schon mehrfach vorgeschlagene, aber mit Hinweis auf die besonderen Beziehungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern immer wieder abgelehnte, freie Wahl einer Vorsorgeeinrichtung sollte erneut geprüft werden. Ein Wettbewerb unter den Vorsorgeeinrichtungen könnte auch mit dazu beitragen, die Kosten der Verwaltung der getätigten Anlagen zu senken.

Umdenken erforderlich

Oft wird die Funktion einer sozialen Absicherung - und dazu gehört auch die Altersvorsorge - für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung unterschätzt. Die Stimmbürger müssen daher auch über die längerfristigen Konsequenzen einzelner Ausgabenentscheide informiert werden. Gesetzliche Regelungen und Verordnungen sollten den demographischen und ökonomischen Veränderungen jederzeit Rechnung tragen können. Notwendige Anpassungen dürfen nicht mehr einem politischem Opportunismus und/oder fehlenden Mehrheiten zum Opfer fallen. Die Einflussmöglichkeiten der Politik auf das Altersvorsorgesystem müssen deshalb auch auf das unbedingt Notwendige beschränkt werden. 

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